伴随新一代信息技术的快速发展,全球数据量呈现指数级增长,跨境数据流动成为推动新型全球化的重要特征,包括金融部门数据在内的数据跨境流动呈爆发式增长。与此同时,各国纷纷加强对数据跨境流动的监管。2008年以来,各国签署的诸边和双边自贸协定中有29份包含数据跨境流动相关内容,但目前在全球层面仍未形成统一的数据治理框架。
本文重点分析梳理了近年主要自贸协定中关于数据特别是金融部门数据流动的规则概况,并结合我国和地方政府的实践情况提出初步思考与建议,认为上海市可以通过建立统一协调部门,鼓励跨国金融公司建立数据中心,协调上级部门落实金融数据分级对接等形式,促进上海金融数据跨境流动,推动上海金融中心建设。
一、全球数据跨境流动及监管现状
目前国际上对跨境数据流动的内涵与外延界定主要包括两类:一类是数据跨越国界的传输、处理与存储;另一类是尽管数据尚未跨越国界,但能够被第三国主体进行访问。数据跨境传输涉及到数据的三个环节:一是数据的产生,二是数据的传输,三是数据的接受。各国和贸易组织也是围绕着这三个方面来进行监管。
从实践上看,“内松外严、宽进严出”是全球数据流通管理的主流原则。在数据跨境自由流动方面,目前全球仍未达成共识,各国与国际组织存在分歧。(1)从包含数据流动规则的自贸协定数量看,OECD研究显示:2008年以来,特别是2017年以后,包含相关内容的贸易协定数量大幅上升,72个经济体共签署了29份包含数据规则的贸易协定。(2)从数据规则的约束程度看,45%的贸易协定提出了有助于实现数据自由跨境流动的有约束力的规则;另有45%提出了促进数据流动的指导意见,但不具约束力;还有10%的贸易协定,其数据流动相关条款仅有参考意义,待进一步讨论。(3)核心的分歧点在于是否要求数据进行本地化存储。
纵观各国出台相关政策,主要从保护个人隐私、确保执法部门能够立即获得数据、维护国家安全、提高经济竞争力和提供公平监管环境这五方面来考虑。各国在数据跨境流动问题上的立场差异影响了数据跨境自由流动,如何协调各国立场差异是数据治理国际规制面临的核心问题。
二、我国金融部门数据跨境流动的现状及规则
整体来看,我国数据跨境流动制度正处于探索期,国家对于金融数据跨境流动的规定目前较为审慎。全国层面主要是《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》涉及到数据跨境流动。金融数据流通方面,《反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》、《人民银行关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》、《征信业管理条例》、《非银行支付机构网络支付业务管理办法》、《信用评级管理暂行办法》、《个人金融信息保护技术规范》,涉及到金融数据跨境流通的问题。
三、金融数据流通的一些思考
通过梳理和分析数据跨境流动相关国内外法规现状,有以下几点思考:
首先,建议成立数据流动相关部门,促进其综合管理。
目前国际通行的做法是根据个人信息作为主体监管。以个人信息为主体构造信息监管体系,能较好的进行国际交流的同时,方便统一全球的信息数据标准化工作。个人微观信息本身很难区分行业,如果以行业信息作为甄别是否可以跨境流通的主要抓手,则可能导致阻止正常的信息流通、阻碍相关行业的正常发展和部分重要信息非主观外泄。不同行业的主管部门收到的跨境数据流动信息,可能涉及其他的行业,导致对数据的误判。成立新的跨境数据流动管理部门有助于数据行业健康发展,并为接轨国际数据流动管理机构提供便利。
其次,加强政策支持,促进主要跨国金融公司在上海建立数据中心。
数据安全一直以来都是金融工作的重心之一,数据自由流动对于行业的发展也有着显著的促进作用。美国推崇全球数据自由流动,但也会以国家安全为由对特定数据提出限制出境或严格审查要求。就本地化储存问题,建议可以使用更为柔性的方法促进金融中心将数据中心设在中国。如美国要求金融机构必须能立即、直接、完整、持续向东道国金融监管当局提供信息,这就迫使金融机构在美国设立数据中心。数据中心位置落地上海,不仅会带来人才、就业,同时也将极大的促进上海全球资管中心建设,丰富上海业态。
最后,加强与证监会沟通协调,建立清单列表,原则上允许必要的金融部门数据跨境流动。
作为数据大国,根据比较优势理论,在保障隐私和安全的前提下,数据这一重要生产要素的自由流动符合我国经济利益。这不仅有助于与国际主流实践接轨,积极回应国际社会在数据跨境流动问题上对我国的期待,也是我国在数字经济时代推动经济高质量发展、形成国内国际双循环相互促进新发展格局的客观需要。为此,通过建立上海浦东试点的方式,试行建立金融数据清单,明确“因业务需要”等相关情景及概念的范围,使得金融数据跨境流通和正常的数据交流不受影响。
【本文系上海金融科技研究中心(智库)项目“跨境数字金融的发展及监管研究”的阶段性成果】